随着多媒体、社会化网络的兴起，物联网、云计算、移动互联网等技术的成熟，以及智能移动终端的普及，全社会的数据量呈指数型增长，全球已经进入以数据为核心的大数据时代，以数据为基本手段和新一代信息技术为载体的新社会形态正在世界范围内形成。数据作为一种新的生产要素将引发新一轮的生产力增长，围绕数据开展的科学研究、产业发展、应用体系和战略调整既是国家调整产业结构、转变经济发展方式、提升整体创新能力的战略要求，也是变革政府公共治理模式、企业商业发展模式和社会生活模式的必然选择。“数据革命”、“数据创新”和“数据治理”等内容正在成为建设创新型国家的迫切需求，以美国、英国、韩国、新加坡等为代表的全球发达国家已经展开了以大数据为核心的新一轮信息化发展战略。

党的十八大报告指出，要适应国内外经济形势新变化，以全球视野谋划和失去创新，提高原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新能力，建设下一步借自基础设施，发展现代信息技术产业体系。在云计算、移动互联网、大数据应用等技术和现象在全球各国发酵之际，我国要抓住国家大力推进“宽带中国”、“信息消费”等政策的有利机遇，全面推进“数据战略”，将社会资源进行数据化处理，从海量数据中挖掘巨大潜在价值，以大数据驱动创新，全面提升国家竞争力，推动经济社会实现跨越式发展。

一、重视数据促进创新的作用

（一）数据与经济发展

以数据为基础的信息经济是信息时代经济发展的新动力，是当前形势下优化产业结构、加快经济转型的有效手段。随着信息化程度的不断提升，信息技术创新不断加快，信息领域的新产品、新服务、新业态大量涌现，信息经济在国家和地区经济中所占比重不断增大、影响范围不断扩大。2013年8月我国发布《关于促进信息消费扩大内需的若干意见》，指出信息消费已经成为日益活跃的消费热点，已经成为各国经济竞争的重要高地。

以数据为基础的信息产业是新一代信息技术的集中反映，信息服务和信息消费等环节，已经成为各国市场潜力巨大、发展动力强劲的新兴产业。近年来，数据创新应用不断涌现，为信息产业发展提供了新的发展机遇，催生出大批新的企业，带动某些行业和产业的创新发展。美国政府通过开放天气数据，催生了强大的天气风险管理行业，受益于天气数据的开放，美国天气风险管理行业的产值是整个欧洲的60倍、整个亚洲的146倍。

对数据的利用将成为企业提高核心竞争力、抢占市场先机的关键。企业的决策正在从业务驱动转变为数据驱动。在零售行业，对数据的分析可以使零售商实时掌握迅速做出应对；在互联网行业，对数据的分析可以为商家制定更加精准有效的营销策略提供决策支持；在服务行业，对数据的分析可以帮助企业为消费者提供更加及时和个性化的服务。

（二）数据与政府治理

对数据的合理利用将提升政府决策科学性。在大数据时候，政府利用大数据理念和意识创新决策机制，实现“数据驱动决策”。政府通过对海量实时数据进行智能关联分析，对来自不同部门、不同领域的多个精准数据进行智能化分析，形成可操作性强、可用度高的“智报”，为宏观经济、市场监管、应急管理等提供较为科学的决策支持。

对数据的合理利用将提升政府公开透明度。数据在提高政府机构的透明、合作和参与度方面的重要性日益加强，以美国、英国政府为代表的数据开放潮流正在世界范围蔓延。美国实施了以数据开放为核心的“开放政府”计划，要求美国政府加快数据开放进程，提升政府透明度，打造开放政府、透明政府。韩国政府提出“政府3.0”^[1]，向公众开放和共享更多涉及国计民生的信息和数据，打破各部门之间的阻隔，最终建立“开放与共享的政府”。

对数据的合理利用将转变公共服务模式。大数据时代，随着数据开放程度的加大和公众利益诉求的提升，政府服务环境将由相对封闭向更加开放转变，公共服务机制前所未有的完善，需求将更加明确，服务配置将更加优化，服务方式更加灵活，服务供给更加丰富，服务质量更加高质。服务方式将由被动索取向主动推送转变，主动对公共服务进行过程追踪，主动改进公共服务质量，提高客户满意度。

（三）数据与社会管理

随着社交网络等的发展，每个人都将成为一个数据源，在数据社会中拥有“话语权”，数据将成为一种权利，开放将成为一种潮流，公共服务环境的开放达到前所未有的程度。数据的开放和流动，代表着知识的开放和流动，代表着权力的开放和流动，经济更加发达，政府更加开放，城市更加智慧，社会更加民主，共同构成了开放式的、平台式的公共服务生态环境。

数据将增强社会民主性。一方面，数据权让公民更容易参与社会治理。互联网的发展让公民更多地利用网络参与到城市管理和社会治理中，成为城市问题的“决策者”和社会治理的“合作伙伴”，推动政府决策朝着公开透明、社会朝着民主合作的方向发展。另一方面，公众利用数据提升创新力。随着数据开放运动在世界成为一种潮流，未来数据可能打破国界实现共享，公众参与社会的主动性增强，创造力被“激活”，数据应用能力不断提升，公众参与由象征性阶段参与迈向实质性参与阶段。

二、数据战略促进创新的国际经验和做法

（一）美国的数据战略

围绕构建“开放、透明、协同”的开放政府和提升社会数据应用创新价值，美国政府实施了持续的数据战略，对国家、政府、企业和科学技术研究等创新力带来了积极影响。2009年12月8日美国政府公布了以“透明、参与、合作”为原则的《开放政府指令》（The Open Government Directive）^[2]，2011年6发布《开放创新备忘录》（Open Innovation Memo）启动10项创新项目^[3]，2012年5月23美国政府发布《数字政府：建立一个面向21世纪的平台更好地服务美国人民》的数字政府战略，希望实现让全体美国公民都应享受随时随地通过任何设备获取政府信息的权利，通过开放政府数据推动创新和经济增长，通过新技术让政府更透明、更高效的目的。[4]

图1 美国数据战略的核心目标

数据战略增强政府透明性和开放性。美国在“开放政府指令”和“数据开放战略”的推动下，政府数据开放程度前所未有，以开放API接口用于读取的方式发布了上万组数据集。截至2013年9月底，173个政府联邦政府部门在Data.gov网站上开放了97578万组数据，向社会共开放了295个API接口，供企业和开发人员自行开发新的应用程序和服务。^[5]

数据战略推动科学技术创新。2012年3月29，美国启动“大数据研究与开发计划”（Big Data Research and Development Initiative），投入2亿美元提高从海量数字数据中提取知识和观点的能力，旨在提高从庞大而复杂的科学数据中提取知识的能力，从而加快科学与工程发现的步伐，以帮助解决包括医疗、能源、国防等在内的一些最紧迫的挑战。^[6]

数据战略创新城市治理和政府管理模式。美国利用政府部门数据在政府治理和社会管理取得了较好地效果，形成了数据驱动的警务管理系统CompStat、数据驱动的城市治理系统CitiStat、数据驱动的绩效管理系统FEMAStat和HUDStat^[7]。以CompStat为例，通过对罪案发生数据分析处理将案件以可视化的形式展在各个辖区的地图上，通过对纽约市犯罪活动和交通事故数据、信息的挖掘分析，开展联合治理。^[8]随着美国政府数据开放进程的加速，越来越多的企业和个人利用政府开放的罪案数据开发出了完全免费的犯罪发生综合统计系统，如RAIDS Online。^[9]

（二）英国的数据战略

区别于美国以“政府”为杠杆撬动数据战略，英国数据战略表现为全面铺开，涉及政府、经济和社会等多个方面。2009年6月英国政府推出了《数字英国》（Digital Britain）战略，首次提出了“个人数据是数字世界的新货币”。2012年7月发布《数据公开白皮书》（Open Data White Paper）指出，“政府应将公开财政支持的研究数据以使公共数据价值最大化”^[10]。2012年11月发布新的政府数字化战略，旨在围绕用户需求重新设计政府的数字服务。2013年6月发布的《信息经济战略》被视作英国新的产业发展战略总纲，希望通过繁荣英国信息经济全面提升英国竞争力，提升企业对信息技术和数据的智能化应用程度，让国民受益于数字时代，共享信息化“红利”。^[11]

图2  英国数据战略的核心目标

数据战略驱动经济转型。英国通过推进数据战略培育新的增长点，自2009年以来信息经济在英国经济中所占比重不断增大。2011年英国信息经济部门净增值达到580亿英镑，信息经济领域和其它IT行业为英国提供了148.5万就业岗位，2003到2012间互联网零售额增长超过6倍，从48亿增加到311亿英镑^[12]，英国的目标是使未来的数字和信息产业产值能够占到全国GDP的10%以上。此外，英国在医疗保健、人口统计、农业和环境领域有着世界上最好、最完整的数据集，通过开放这些数据将带来巨大的经济价值，英国每年可获得18亿英镑左右的直接经济利润，如果再将更宽泛的经济和社会影响考虑进来那每年经济利润则可能高达68亿英镑。^[13]

数据战略助推政府“数字化”，创新公共服务。英国政府正在改变公民与政府的互动交流方式，在2013-2015年，政府将对商务创新和技能部、司法部、环境食品和农村事务部、就业和养老金部、内政部、交通部、内阁办公室等八个政府部门14个机构所提供的50项公共服务中的25项进行整合并实现数字化。例如，英国环境食品和农村事务部计划推出共同农业政策款项（Common Agricultural Policy Payments）系统，将40个共同农业政策计划实现从纸质到“数字化”的转变，为超过10 万的农民提供在线服务。

数据开放战略提升政府透明度。数据开放将政府放在了“第三只眼”的监督下，对于提升政府透明度、激发民主监督热情、改进的政府服务效能有着积极的作用。英国政府在2010年推出名为“我的钱花在哪里？”（where does my money go）的数据项目，纳税人能搜索到所有政府部门的任何一笔超过25000英镑的开支，包括付款部门、付款目的、收款人身份等详细内容^[14]。为进一步提升英国政府财政透明度，在Data.gov.uk网站对政府部门人员收入情况、政府部门支出情况进行公开，目前有超过2500个政府部门的数据库通过该网站为公众提供免费的信息再利用服务^[15]，政府和个人根据这些数据开发了“Openlylocal”等多个APP应用。[16]

数据战略推动科学研究创新。在开放战略的推动下，英国向世界研究人员开放生物库数据，并投入1000万英镑建立了世界上首个“开放数据研究所”。2013年英国研究理事会计划投资200万英镑建立一个公众可通过网络检索的“科研门户”（Gateway to Research），以允许全世界访问研究理事会和其它机构资助的科研信息和相关数据。

三、我国以数据战略促进创新的路径选择

2011年以来，随着“大数据”和“智慧城市”等的大规模兴起，“数据”利用被提到前所未有的高度，数据治理受到越来越多人的关注，推动数据治理范畴从行业领域扩展到了整个社会范围。“国家层面的竞争力将部分体现为一国拥有大数据的规模、活性以及对数据的解释、运用能力”，而数据规模和数据活性有赖于数据收集、数据分析、应用和管理等具体环节，当把这些环节串联成一个有序的、完整的流程时就是数据治理过程。

数据治理概念最早起源于数据行业和数据企业，是指在企业数据生命整个周期（从数据采集到数据使用直至数据存档）制定由业务推动的数据政策、数据所有权、数据监控、数据标准以及指导方针。这里所指的“数据治理”是一个更加宽泛的概念，是指在移动技术、泛在网络、社交媒体和智能终端等信息化技术广泛应用的前提下，在确保国家数据安全的前提下，政府、企业、个人等不同主体最大程度地开放数据资产，促进数据关联应用，释放大数据的大价值，进而推动经济转型、创新政府治理、提升社会管理水平的过程。

（一）我国推进数据治理的必要性

我国经济社会发展日益受到来自土地、空间、能源和清洁水等自然资源短缺的约束，受到教育、医疗卫生、社会保障等社会资源短缺和配置不合理的掣肘，数据作为一种新兴生产要素，凭借其较强的外部性、天然低碳性、可再生性，一定程度上弥补了城市资源短缺的现状，契合了现代城市发展之所需。

我国与美国、英国、新加坡等发达国家相比，在数据开放利用方面存在较大差距。数据战略尚未形成，数据范围和程度有待进一步开放，数据产业链规模效应未显现，数据科学研究成果转化不明显，数据资源利用率严重不足。在此背景下，如果不采取积极有效地应用措施，这种差距会逐渐拉大，严重影响我国综合竞争力和创新力。

我国由于数据治理缺位带来的“负效应”逐渐显现。政府部门间业务协同力不足、信息资源共享度不高等导致的“数据割据”现象，已经成为政府信息化发展取得突破进展的瓶颈问题；企业间、企业间数据规范标准不统一、技术差距等导致的“数据孤岛”，已经成为企业形成规模化发展优势的制约因素；智能终端手机、社交网等的发展产生越来越多的非结构化数据，导致“数据碎片化”现象严重。

（二）我国数据治理的重点内容

1.“激活”数据，实现从数据到价值的转化

数据本身并不具有价值，只有通过治理从分散、无序“碎片化”的数据中挖掘出有用的价值后，数据才能变成有效的资产，才能转变为竞争力、服务力和创造力。数据治理的过程就是通过对数据进行整合，实现从无序到关联；通过对数据进行激活，实现从静态到动态；通过对数据进行转化，实现从隐性到显现等的过程。通过数据治理，企业可以利用数据进行精准营销、改善用户体验、提升服务质量，将无序的数据转化为利润；政府可以将数据转化为科学决策，使得网络反腐、舆情监控、政府绩效考核等公共领域对数据的应用程度不断加深，实现政府决策、政府管理由事后决策转变为事前预警，从而为各行各提供有效的业务信息支持；全社会可以利用数据开发与实用性强的大众应用，如航班延误分析系统、商品回收验证系统，提升公众在社会管理中的参与度，实现全社会向创新2.0方向发展。

图3  从数据到价值的转化过程

2.治理而非管理，加快数据开放、协同、共享

大数据时代要对数据进行治理而非管理。治理理论强调治理主体的多元化，强调政府、企业、非政府组织的协调与合作，强调社会开放性、权力多中心和双向互动特性。我国目前对于数据的利用以组织内部管理为主，跨领域、跨行业的数据开放、共享和协作应用程度较低，需要通过数据开放、共享和协同以避免出现数据的独享、集中和单向性。数据治理需要创造一种开放性的生态系统，依靠个人、企业、政府多方资源的协同，推动多主体、多领域、数据多要素等的整合、互补，为政府、企业和个人带来更多的协同价值。我国政府部门拥有大量与经济社会发展紧密相关的关键数据，要率先加快数据公开步伐，成为数据公开的潮流引领者和规则制定者，推动企业基于平台与应用之间的数据平等交换和共享，向公众提供尽可能多的数据。

3.构建数据治理框架，提升数据价值

从数据治理的生命流程来看，主要包括数据采集、数据存储、数据分析、数据挖掘、数据展现五个环节；从数据治理的主体和对象来看，主要包括政府的业务数据、企业的交易数据和个人的行为数据；从数据治理的关键要素来看，主要包括技术发展、政策战略、组织结构和标准规范四个内容，技术是数据治理的核心和关键，政策战略为数据发展提供从研究到应用的政策支持，标准规范为数据应用提供统一的技术保障。在综合考虑以上内容的基础上，探索构建数据治理框架根本解决我国由于数据治理缺失所带来的“数据割据”、“数据孤岛”和“数据碎片化”等问题，整体上提升数据质量、提高数据可获取性、提升数据价值转化率，实现数据从无形资产到有形价值的转变。

图4 数据治理的目标

在政府层面上，在保障数据安全的基础上，加快推进数据战略规划的制定，尽快成立专门的数据治理机构，逐步建立完整的数据标准规范体系，加快公共数据开放进程，为数据产业规律发展提供政策环境，在全社会范围内形成数据资产意识；在企业层面上，大力发展数据采集、存储、分析和挖掘等关键技术，围绕数据生命周期形成完整的数据产业链，提升企业利用数据自主创新的能力，加快推进企业数据共享和交换；在社会层面上，激发社会化利用数据创新能力，鼓励社会用数据表达民意、参与社会管理，最终形成以数据战略为指导，以建立数据资产意识为核心，以数据开放、共享和协同为关键，以提高数据质量、数据可用性和数据安全为目的，加快数据技术发展，加速数据价值转化率，提升数据创新力，形成国家、企业和社会多主体对数据综合治理的良性局面。

四、以数据促进我国创新型国家建设的政策建议

（一）加快制定数据战略体系，启动大数据相关立法

目前我国尚未制定专门的数据发展战略和数据立法，导致我国在数据发展和创新应用上缺乏一个整体的规划指导和法律保障。因此要抓紧制定一套较为完善的数据战略体系，从国家层面来说，要尽快出台专门的大数据发展战略，内容要涵盖国家数据开放、大数据技术产业、大数据技术应用等方面。从地方层面来说，地方省市、部门应在国家数据战略体系的指导下制定适合本地区、本部分的“大数据”发展规划和行动计划，并逐步建立起从中央—省—市—县（区）多级数据开放战略体系。启动大数据立法，建立数据安全的完整保障体系，解决数据隐私保护、数据主权归属问题，并规定相应的法律责任。

（二）探索公共数据开放模式，加快数据开放试点工作

在对现有数据有效整合的基础上，建立国家数据开放门户网站（Data.gov.cn），为公众提供完全免费的数据下载应用等服务，激发大众创新和社会创新能力；采取“分对象开放、分领域开放、分阶段开放”原则，按照政府部门、社会公众不同开放对象，将与政府业务相关的、涉及国家秘密和个人隐私的数据先在政府内部开放共享，将与公共利益相关的、不涉及国家秘密的数据向社会公众开放，将公众迫切需要的、再利用值高的如交通、环境、农业等公共数据立即或在短期内开放；选择部分信息化程度高的省市开展“数据开放”试点工程，选择部分公众关心度高的领域开展“数据开放”试点工程，选择部分数据密集度高、数据可利用性高的政府部门开展数据使用付费方式试点工程，选择业务关联性较强的多个政府部门开展数据共享交换试点工程。

（三）加大对数据领域的投入，建立良性发展生态环境

数据正在以爆炸的态势生产出海量数据，但当前的技术并不能充分的利用和发挥数据的价值。这就要求持续的加大对信息基础设施投入，在“宽带中国”战略的引领下，各地政府要加快实施地区宽带战略；加大对数据科学研究的投入，优先加大对高性能的计算能力和数据中心等的支持力度；加大对数据产业的政策扶持，政府在数据产业发展之初提供积极的支持政策、适度宽松的发展环境以及管理规范，特别是对一些具有创新潜力的中小企业，要在资金和税收上给予政策优惠，综合从数据研究到成果转化和实际应用的周期，以应用创新拉动产业发展；在国家政策的引导下，政府、科研院所和企业要形成合力，通过消除壁垒、成立联盟、建立专业组织等途径，建立和谐的数据生态系统。

（四）以智慧城市建设为抓手，探索“数据政府”新模式

智慧城市是突破当前城市发展瓶颈的一种新理念和模式，利用物联网、云计算、移动互联网、大数据等现代信息通信技术增强城市管理智能、公共服务普惠、政府效能提升，最终目的是使市民生活更加便捷，提升生活品质和幸福感。智慧城市建设要求政府提升效能，科学决策，提高对产业的支撑能力、城市的管理能力、民生的服务能力，可以借智慧城市建设浪潮探索构建以数据为核心的“数据政府”设想，依据《国家电子政务“十二五”规划》要求，贯彻落实建设“美丽中国”和“智慧城市”的战略部署，以需求为导向，以数据驱动为主线，以资源整合为抓手，全面推进大数据战略，加速数据开放进程，扩大业务数字化范围，强化重点部门业务协同，整合重点领域数据资源，全力构建“数据政府”，实现领导决策科学化、行政效率高效化、城市管理精准化、公共服务普惠化目标。

（五）培养基础数据人才，打造复合型数据人才

随着数据产业的成熟，数据人才短缺将是制约我国数据应用的最大瓶颈。要加大对专业数据人才的培养，在高校增加与数据、统计分析有关的专业设置；要加强对首席信息官（CIO）、首席技术官（CTO）和首席数据官（CDO）等复合型专业人才的培养，特别是在大型企业和主要政府部门要逐步建立完整的CIO、CTO和CDO管理体系；增加数据科学家激发专业数据人才的创新热情，鼓励企业、院校、地方政府以开放的数据为基础，举办应用程序开发大赛，向全社会征询数据使用、创新的意见，快速推进新技术、新理念在全社会的传播和普及。