早在“十一五”时期政府就提出要正确认识产能过剩的问题，2006年国务院发布《国务院关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知》（国发[2006]11号），指出部分行业盲目投资、低水平扩张导致生产能力过剩，需要从产业结构调整的角度出发化解产能过剩问题。此后“十一五”、“十二五”期间政府在淘汰落后产能工作方面（涉及水泥、电解铝等19个行业）做出了一系列努力。2013年国务院发布《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发[2013]41号），明确提出化解产能过剩是当前和今后一个时期推进产业结构调整的工作重点，指出“2012年底，我国钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶产能利用率分别仅为72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%，明显低于国际通常水平”，再次重申了化解产能过剩矛盾的重要性。

2015年底中央经济工作会议召开，强调“去产能”是2016年的主要工作任务之一，并于2016年初出台了关于煤炭、钢铁行业化解过剩产能的指导意见，财政部、人社部、国土部等八大部委分别制定了专项配套政策文件，钢铁、煤炭这两个行业将是2016年去产能的重头戏。

根据政府文件，有效化解过剩产能有两个主要方式：一是市场化自身的出清，通过强化市场竞争机制和倒逼机制，让企业根据自身的实际运营情况来决定是维持生产、兼并重组、搬迁改造还是破产清算，依靠市场力量挤出无效供给；二是政府主导的去产能，严格执行相关安全法规和产业政策，或通过行政手段使产能过剩企业关停退出。值得注意的是，政府在一方面要帮助市场机制在资源配方面更好地发挥作用，处理好政府与市场的关系；另一方面还要做好建立社会安全网、稳定就业方面的工作，中央已安排了1000亿配套资金用于解决去产能过程中的人员安置问题。

在具体的去产能过程中，中央指出“要尽可能多兼并重组、少破产清算”。有观点认为并购无法实现去产能，只是产能的平移，但是实际上优势企业并购落后企业，可以帮助其进行升级改造，即使被并购企业生产领域没有利用价值，也至少有土地、房产的利用价值。

(一)煤炭和钢铁去产能在2020年基本结束

2016年是去产能的关键年，我国重点推进“三去一降一补”五大任务，国家主导的去产能任务主要集中在钢铁和煤炭两个行业。2015年中央经济工作会议强调要按照企业主体、政府推动、市场引导、依法处置的办法，研究制定全面配套的政策体系，因地制宜、分类有序处置，妥善处理保持社会稳定和推进结构性改革的关系。明确了以处置不良资产、严控新增产能、保障再就业、多并购少破产等配套政策。其中的亮点，一是资本市场配合兼并重组；二是明确提出破产、再就业。2016年2月5日,国务院刊发《国务院关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕6号文）,《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕7号文），围绕着国务院的6号、7号文件，相关部委密集出台了人员安顿、资金保证、“三供一业”剥离、减量置换、债权处理等去产能配套文件。

1.煤炭行业在2020年左右实现供需平衡

煤炭行业严重亏损，去产能与去产量同步推进。2016年2月5日，《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕7号文），要求从2016年开始，用3-5年的时间退出产能5亿吨左右、减量重组5亿吨左右(减量重组的5亿吨中约有3亿吨左右归属实质性退出，因此产能退出的总计划约为8亿吨)。去产能工作从三个角度进行展开：淘汰落后产能、严控新增产能、有序退出过剩产能，逐步引导技术、规模、质量不达标且存在安全隐患的矿产有序退出。同时，由于全面去产能将带来较为复杂的人员安置和债务处理问题，不可强行快速推进，因此，政府同时出台了“276天限产制度”，实际上在“去产能”的过程中同时“去产量”，能够较快带来供需改善，提升煤炭价格，进一步提升企业利润。

在去产能和去产量双重作用下，2016年煤炭企业利润确实得到明显改善，与此同时也带来了当前供需缺口持续扩大，煤炭价格不断攀升的现实问题。对此，发改委多次强调我国目前产能过剩问题仍较为严重，并不具备煤价大幅上涨的基础；同时出台了三级响应制度，要求部分煤矿分批次增产。不过，由于先进产能目前基本已达到满负荷生产状态，而可增产的时间段又暂限制在四季度，人员、设备等一系列问题或将难以解决，最终增产进度不及预期。近期，发改委表示采暖季结束前合法煤企均可以按照330工作日进行生产，并进一步推进中长期合同的签订，以缓解煤价的高涨态势。

根据工信部数据，煤炭行业在2016年11月末已基本完成年度去除2.5亿吨的煤炭产能任务，预计2016年全年煤炭行业去产能2.9亿吨，较年初指定的2.5亿吨目标超额完成16.0%。尽管2016年煤炭价格出现不断攀升，但是国家发改委认为，煤炭价格过快上涨，是在煤炭供需长期稳定关系没有发生根本变化的情况下，在短期内几个因素综合作用的结果，煤炭、钢铁等领域产能过剩仍严重。发改委也多次强调，煤炭产能过剩、供大于求的趋势没有根本改变。煤炭去产能、控产量不仅信心不容动摇，力度也不能减弱。而按照“十三五”的目标，后续4年去产能压力依然很大。当前去产能任务仍然很重，下一阶段的去产能工作仍会按照“十三五”的要求执行，整体去产能政策不会有大的改变，不过会根据市场情况作出一些调整——比如今年第四季度暂时放松了“276工作日”煤炭产量限制。

2016年12月22日，发改委刊发《煤炭工业发展“十三五”规划》，根据煤炭煤炭工业发展“十三五”规划，到2020年，煤炭行业总体发展目标是，煤炭开发布局科学合理，供需基本平衡；在去产能方面，化解淘汰过剩落后产能8亿吨/年左右，通过减量置换和优化布局增加先进产能5亿吨/年左右，到2020年，煤炭产量39亿吨。煤炭生产结构优化，煤矿数量控制在6000处左右，120万吨/年及以上大型煤矿产量占80%以上，30万吨/年及以下小型煤矿产量占10%以下。煤炭生产开发进一步向大型煤炭基地集中，大型煤炭基地产量占95%以上。产业集中度进一步提高，煤炭企业数量3000家以内，5000万吨级以上大型企业产量占60%以上。

据数据，截止到2015年，全国煤矿总产能约为57亿吨，包括正常生产的产能约39亿吨、改扩建或者新增煤炭产能15亿吨（含违法违规建设8亿吨），停产矿井规模约为3亿吨。按照国务院7号文的总体要求和“十三五”行业发展规划，未来3-5年内行业去产能规模为5亿吨，合法在建矿规模为7亿吨，按照减量置换的要求，未来合法新增产能控制在2亿吨左右，实际整体的正常生产产能仍维持在39亿吨，基本可以维持行业供需平衡。“十三五”规划中，我国2020年的煤炭消费目标折合原煤约为41亿吨，考虑39亿吨的产能加上进口煤炭数量，恰好可以满足这一需求目标。

2.“十三五”实现钢铁产能利用率达到合理水平

钢铁行业产能过剩矛盾加剧。“十二五”期间，我国钢铁产能达到11.3亿吨左右，重点大中型企业负债率超过70%，粗钢产能利用率由2010年的79%下降到2015年的70%左右,钢铁产能已由区域性、结构性过剩逐步演变为绝对过剩。产业集中度不升反降，前十家钢铁企业产业集中度由2010年的49%降至2015年的34%，没有达到“十二五”规划“60%”的目标。全行业长期在低盈利状态运行，2015年亏损严重。

2016年2月5日,国务院刊发《国务院关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕6号文）,明确提出2016年开始，用5年时间再压减粗钢产能1亿-1.5亿吨。《意见》指出，钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展，要着眼于推动钢铁行业供给侧结构性改革。一方面，要严禁新增产能，对违法违规建设的，要严肃问责。严格执行环保、能耗、质量等法律法规和产业政策，达不到标准的钢铁产能要依法依规退出。另一方面，完善激励政策，鼓励企业通过主动压减、兼并重组、转型转产等途径，退出部分钢铁产能。

截止2016年11月份，国务院制定的2016年钢铁化解过剩产能，压减粗钢产能4500万吨的目标已完成，预计2016年全年钢铁行业去产能6500万吨，较年初制定的4500万吨目标超额完成44.4%。据中联钢统计，2016具体落实到企业及设备的粗钢产能达8805万吨，其中无效炼钢产能达70%以上。值得关注的是，由于钢铁行业2016年去产能无效产能达70%以上，使得年内去产能并未对产量造成冲击，而煤炭行业去产能对产量造成了显著的冲击。1-10月原煤、焦炭、粗钢累计同比分别为-10.7%，-0.8%，0.7%。产业执行的差异造成了双焦2016年下半年的牛市，进而在4季度通过成本推动钢材上涨。

2016年11月14日，工信部发布《钢铁工业调整升级规划(2016-2020年)》，首次将“去产能”列为重点任务之首，并提出到2020年，粗钢产能净减少1亿-1.5亿吨，粗钢产能将控制在10亿吨以内。该规划提升了对产能去化的要求，从产能“压减”到产能“净减少”，可避免去产能过程中的总产能增长，并且提出了总产能目标。再压减粗钢产能1亿至1.5亿吨的目标是合理的，在国际上，粗钢产能利用率维持在80%及以上是比较合理的水平，“十二五”期间我国钢铁产能利润率为70%左右，按照目前我国11.3亿吨粗钢产能计算，压减至10亿吨左右，产能利用率正好维持在80%，当然，考虑到后期粗钢产量和消费量还会进一步下降，粗钢产能还有进一步压减的空间。

（二)“十三五”期间我国经济仍将在底部运行

产能过剩是否会冲击供给端，取决于产能过剩成本与生产过剩成本的比较：如果产能过剩成本大于生产过剩成本，则产能形成后企业会开工生产，导致生产过剩，恶化供求关系；如果产能过剩成本小于生产过剩成本，则产能形成后企业未必会开工生产，从而产能不会转化为产品，也就不会冲击供给；而产能过剩，则一定会冲击需求端，导致未来需求下降。因为产能过剩，意味着产能规模远大于未来需求规模，企业未来的设备支出等投资需求必然下降，从而弱化总需求；对于不同行业而言，产能过剩对供给是否形成冲击不同：轻工业、化工、钢铁、有色、水泥等行业，产能过剩成本大于生产过剩成本，产能过剩会导致生产过剩、库存高企；而机械设备、运输设备等装备制造业，产能过剩成本小于生产过剩成本，所以产能过剩一般不会导致生产过剩、库存堆积。

由于需求短期下滑导致的暂时性产能过剩，其对投资需求的抑制只限于短期；从中长期看，经济发展的阶段没有改变，经济扩张的态势就不会改变，从而长期内投资需求仍会继续增长。而由于消费升级导致的长期性产能过剩，其对投资需求的抑制则是长期的。因为，消费升级及工业化进程转变，意味着产业结构的调整，即传统产业的没落与新兴产业的兴起。传统产业投资需求会因传统需求收缩而逐渐下降，新兴产业投资需求则因新消费空间短期难以支撑其成为主导产业而无法在规模上替代传统产业。从而，传统产业投资下降，而新兴产业投资有限，就表现为整体投资需求的萎缩。本轮产能过剩是长期的产能过剩。随着消费向享受型消费的转变，传统的汽车、住房等耐用消费品消费增速会不断下降。这意味着，传统的钢铁、水泥、玻璃重化工业的需求空间会不断萎缩，从而这些行业投资需求会迅速下降；而新兴产业，无论是信息产业、生物产业、新能源、新材料产业等等，其投资需求短期内无法在规模上替代传统产业。因此，固定资产投资需求可能会面临长期低迷的局面。

产能过剩是否对供给端造成影响，取决于产能过剩成本与产品过剩成本的比较以及过剩产业的类型。当产能过剩成本大于产品过剩成本时，过剩产能会转化为过剩产品，从而会导致生产过剩、库存高企，比如纺织服装等轻工业、钢铁、水泥、化工、家电等重化工业；相反，当产能过剩成本小于产品过剩成本时，过剩产能不会转化为生产过剩，从而库存不会大幅上升，比如按订单生产的装备制造等高加工工业。目前，我国的产业结构中，钢铁、水泥、化工、家电等重化工业占据主要地位，装备制造业占比有限，意味着我国整个产业结构是产能过剩成本大于生产过剩成本。

提高产能利用率、促进资源的合理分配是进行经济结构调整的关键步骤，在去产能、提高资源利用效率的同时，还要消除过度供给。因此，接下来的部分，我们通过估计去产能过程中产量减少这个角度，研究去产能对整体经济的影响。